Comment imaginez la coopération en matière policière et judiciaire dans une dizaine d’années ? Différentes pistes sont envisageables : mise en œuvre d’un casier judiciaire européen, création d’un Parquet Européen, véritable police fédérale européenne sur la base d’Europol, Ecole de formation judiciaire européenne, etc. De nombreux autres exemples pourraient être évoqués.
L’Union Européenne travaille aux côtés des Etats membres au renforcement de cette coopération. Des exemples majeurs illustrent la réussite de ce processus : le mandat d’arrêt européen, les équipes communes d’enquête , Europol, Eurojust, Frontex… Pourtant, il ne fait aucun doute que ces agences ou procédures restent largement sous-utilisées. Des réformes doivent être envisagées mais peinent à aboutir. Les volontés politiques existent. La Présidence Française de l’Union Européenne montre la réalité du travail sur ces besoins. Pour preuve, en juillet 2008, deux colloques de haut niveau ont permis la réunion des Ministres de la Justice, de magistrats et d’experts de la coopération judiciaire venant de très nombreux Etats membres de l’Union Européenne ; pour travailler sur le renforcement du mécanisme des enquêtes communes d’enquête et réfléchir à une formation européenne des personnels de justice.
Cependant, ces volontés politiques ne suffisent pas. Elles doivent aboutir à des réalisations concrètes ; faute de quoi la coopération policière et judiciaire ne sera pas efficace dans la lutte de la criminalité transfrontalière toujours plus réactive et importante.
M. Pierre BERTHELET propose, dans un article paru à la Revue de la Gendarmerie Nationale de Juin 2008 (N° 227), une mise en situation de ce que pourrait être cette coopération en 2018. En mêlant la réalité actuelle de la coopération dans cette matière sensible à de possibles, probables ou nécessaires évolutions ; il expose un panorama de cette situation. « Entre réalité et fiction », l’expression illustre bien les développements éventuels envisagés par l’auteur dans cet article.
Je tiens à remercier sincèrement M. Pierre BERTHELET d’avoir autorisé la publication de son article sur ce blog.
La sécurité intérieure européenne en 2018
par PIERRE BERTHELET Publié a la revue de la gendarmerie nationale, DOSSIER 99 2e trimestre 2008
De manière prospective, l’auteur nous dresse un état des lieux de l’action de l’Union européenne dans le domaine de la sécurité intérieure. Sur la base des acquis existants et des travaux actuels, il propose un scénario à la lumière des défis à venir (réchauffement climatique, développement des mondes virtuels et des nanotechnologies) (1). Entre réalité et fiction.
Face aux vagues d’attentats terroristes sans précédent que l’Union européenne (U.E.) a connu au cours des années 2013 et 2014, les services nationaux de sécurité intérieure se sont retrouvés débordés, qu’il s’agisse des services de renseignement ou des services répressifs. Certes, lors de ces événements de grande ampleur touchant toutes les grandes villes européennes, le mécanisme de coordination de crise mis en place en 2006 ayant à sa tête le Comité des représentants(Coreper) (2) au Conseil de l’U.E. a prouvé son efficacité, mais l’absence de réseau reliant les autorités répressives (3), la concurrence entre les services de renseignement et la persistance du déficit en alimentation des organes de l’U.E., notamment Europol et Eurojust, en informations “chaudes” par les services nationaux (malgré les différents rapports de l’Union dénonçant cette situation (4)), se sont fait cruellement sentir. Pourtant, à l’instar de ceux du 11 septembre 2001, ces attentats ont contribué à étoffer l’arsenal de l’U.E. en matière de sécurité intérieure : renforcement du Sitcen (5), développement d’une politique européenne en matière de protection des infrastructures critiques, tout du moins celles d’envergure européenne, et convergence de différents pans de politiques nationales afin de mieux prévenir le phénomène de radicalisation violente.
2015 : création des Pôles de membres d’Eurojust spécialisés (Pomes)
2018 : première Stratégie européenne de sécurité intérieure (Sesi)
La principale réalisation reste sans conteste la première Sesi (6). Cette stratégie, élaborée sur le modèle de la stratégie antiterroriste de 2005, se décline en programmes d’action pluriannuels adoptés par le Conseil de l’U.E. (7). Elle constitue un volet de la stratégie européenne de sécurité globale, dont la première édition remonte à 2003. La Sesi 2018-2022 s’articule autour de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée, la drogue (8), les passeurs de migrants clandestins et surtout la contrefaçon. À ce propos, le volume des biens contrefaits a explosé depuis le début des années 2010 allant, dans certains domaines, jusqu'à 50 % du commerce mondial. L’action entreprise au niveau de l’U.E. a débouché en 2015 sur la création des Pomes (9), destinés à venir en aide aux autorités judiciaires des États membres pour contrer ce phénomène. Il s’agit de la deuxième réforme d’Eurojust depuis sa création en 2001, la première ayant été entreprise en 2008.
Des cybermandats européens délivrés dans les mondes virtuels
La décision-cadre de 2002 instituant le mandat d’arrêt européen, reformatée en directive européenne, a été étendue il y a deux ans aux cybermandats (10). Un texte a aussi été adopté récemment dans la perspective du web 4.0 pour permettre aux magistrats de collaborer dans les mondes virtuels à travers leurs avatars respectifs. Il faut dire que l’U.E. accuse de graves retards dans le contrôle des cybermondes alors que celui-ci est devenu un enjeu crucial depuis ces dernières années. En effet, c’est en leur sein qu’ont été fomentés les derniers attentats. Les États-Unis exercent déjà la surveillance des mondes virtuels depuis une dizaine d’années (11). Le constat de l’augmentation exponentielle des cyberattentats, des attaques contre les banques virtuelles etdu blanchiment d’argent via des cyberparadis fiscaux a incité l’U.E. à renforcer sa politique de sécurité des réseaux et à développer une action contre la cybercriminalité. La Commission européenne a publié ce mois-ci unenouvelle communication (12) dans laquelle elle suggère d’étendre le socle commun des infractions pénales aux mondesvirtuels (13). En fait, ceci n’est que le prolongement des progrès accomplis en 2011 concernant la mise en place d’une grille commune des sanctions relatives aux infractions harmonisées (cette grille commune était un sujet récurrent de débat entre les États membres au cours des années 2000-2010).
Des avancées techniques considérables
Parallèlement à cela, les progrès significatifs ont été enregistrés depuis dix ans avec une interconnexion plus large des casiers judiciaires nationaux (même si les États refusent toujours la création d’un casier judiciaire européen), l’extension du principe de disponibilité à de nouveaux domaines (14), le développement de la recherche en matière de sécurité intérieure en partenariat avec l’Agence européenne de défense (AED) (15) et la création de programmes européens de formation. À cet égard, Frontex (16), le Réseau européen de formation judiciaire (17) et le Collège européen de police (Cepol) (18) se sont associés pour mettre en place un systèmede certification européen (19) en partenariat avec des universités et des instituts de formation privés. La mise en place des équipes communes d’enquête a servi sans aucun doute de catalyseurs aux travaux entrepris ces derniers temps. Celles-ci ont connu un succès grandissant (20). D’ailleurs, sous l’impulsion de la France, la Commission européenne étudie la faisabilité d’équipesinterdisciplinaires (21) associant les autorités judiciaires nationales, les services fiscaux, les policiers et les douaniers de plusieurs États membres. Pourtant, le chemin est long pour permettre à ce projet inspiré des Groupes d’intervention régionaux (Gir) français de voir le jour car plusieurs États, ignorant ces structures similaires, expriment des réticences. De plus, bon nombre d’entre eux refusent d’accorder aux membres étrangers des pouvoirs opérationnels sur leur territoire. Cette question des pouvoirs opérationnels a constitué la pierre d’achoppement dans plusieurs dossiers, qu’il s’agisse des prérogatives des agents d’Europol opérant sur le territoire des États membres, du rôle des agents exerçant des patrouilles mixtes transfrontalières (22) ou du droit d’interpellation des agents effectuant une poursuite transfrontalière dans certainspays (23). Pour pallier ces difficultés, un projet destiné à assurer une reconnaissance des qualifications d’officiers de police judiciaire et assimilés, est actuellement en discussion au Conseil de l’U.E., mais il peine à recueillir la majorité requise. En outre, la base légale d’un tel projet est contestée par plusieurs délégations nationales qui menacent de porter l’affaire devant la Cour de Justice.
Les CCPD, antennes d’Europol et de l’Office de lutte antifraude (Olaf) ?
Ce n’est pas le seul projet qui pose problème. Si la mise en réseau(24) des Centres de coopération policière et douanière(CCPD) (25) a été, contre toute attente, facilement acceptée par tous les États membres en 2016, la transformation de certains d’entre eux en base régionale des organismes de l’U.E. les divise. D’ailleurs, l’idée récemment avancée par un groupe d’États de faire évoluer une partie des CCPD en antennes (26) d’Europol et de l’Olaf demeure âprement contestée et ce, malgré la position claire du Parlement européen en faveur d’un tel projet. Le projet de réforme du rôle du Comité de sécurité intérieure (Cosi), mis sur pied en 2010, bat aussi de l’aile. Plusieurs États veulent faire de celui-ci un véritable centrede coordination opérationnel (27) et envisagent d’établir une coopération renforcée à l’image de celle qui a permis au Parquet européen de voir le jour en 2012.
Une agence européenne des systèmes informatiques en matière de sécurité intérieure
Le recours aux coopérations renforcées permettrait également de résoudre deux autres difficultés épineuses. La première concerne la création d’une agence européenne destinée à gérer les systèmes d’information (28). Ce projet vise à intensifier les efforts de rationalisation entrepris il y a une quinzaine d’années face à la multiplication de ces systèmes, notamment le système d’information Schengen II, le système d’information sur les visas (Vis), Eurodac, le système d’information douanier (Sid) et le système d’information Europol. Il engloberait aussi ceux esquissés par la Commission européenne dans ses communications de 2008 sur le point de devenir à présent opérationnels : Eurosur (système d’interconnexion des systèmes nationaux de surveillance des frontières), le système d’enregistrement des entrées et des sorties de ressortissants de pays tiers, et le système électronique de voyage (Esta).
…et une véritable réserve nationale (29) pour un corps européen de gardesfrontières
La deuxième pierre d’achoppement porte sur la création d’un corps européen de gardes-frontières. Pourtant envisagée depuis le début des années 2000, l’élaboration d’un tel corps peine à voir le jour. Certes, le réchauffement climatique, qui a considérablement accentué la pression aux frontières extérieures de l’U.E., a conduit au renforcement du rôle de Frontex en matière de planification des opérations conjointes entre États membres. Néanmoins, la proposition présentée par la Commission européenne en 2015 dans son paquet sur la réforme de la gestion intégrée des frontières extérieures, cristallise les dissensions entre les États membres du sud de l’U.E., soutenus par le Parlement européen, qui plaident en faveur de ce corps, et ceux du nord, farouchement opposés. Il existe des clivages même au sein des États favorables : s’ils acceptent que ce corps, créé à partir des Rabit (30), intervienne pour compléter l’action de leurs gardesfrontières, voire pour se substituer à eux sur certains tronçons de leurs frontières (dès lors que les États conservent un contrôle sur l’action d’un tel corps), ils buttent en revanche sur l’idée de la constitution d’une véritable réserve nationale au service de Frontex. En effet, peu d’entre eux acceptent pour l’heure de perdre la mainmise sur une partie des effectifs de leurs services. Pour trouver une solution, il serait question, dans le contexte des négociations du nouveau traité, d’insérer une disposition pour permettre à l’U.E. d’établir ce corps sur la base de fonds européens. Les négociations en cours permettraient de trouver des solutions à d’autres défis, comme la rédaction d’un cybercode pénal européen (31). En effet, le projet de création d’une e-police européenne (32) patrouillant dans les mondes virtuels, à l’image de celles déjà déployées par les États-Unis, la Russie, la Chine et l’Inde, soulève la question d’un droit pénal unifié. À ce sujet, le Parlement européen et la Commission européenne qui ont mené une réflexion inspirée du Corpus juris(33) plaident en ce sens. Le Parlement européen, acteur influent depuis qu’il est devenu co-législateur, souhaite également réglementer l’utilisation des nanotechnologies en matière pénale (34). La multiplication des dispositifs d’enquête ayant recours à l’implantation de micropuces sous la peau à l’insu des intéressés soulève avec acuité le respect des garanties fondamentales, à l’instar de la biométrie en son temps. Il est vrai que la problématique de la protection de la vie privée est devenue un enjeu majeur. Le nombre d’informations personnelles stockées dans les serveurs (35) et présentes dans les mondes virtuels (36) engendre un accroissement inquiétant des usurpations d’identités à des fins criminelles (escroquerie, fraudes diverses et terrorisme). Un cadre législatifeuropéen (37) est en cours d’élaboration. Parviendra-t-il à voir le jour dans les délais promis par le président du Conseil européen ?
(1) À lire en relation avec deux autres articles du même auteur, in la Revue de la Gendarmerie nationale : « Le Programme de La Haye » (n°215, juin 2005, pp. 37- 47) et « La coopération européenne en matière répressive et le traité de Lisbonne » (n°226, mars 2008, pp. 12-19).
(2) Instance du Conseil composée d’ambassadeurs nationaux (les représentants permanents) dont la mission consiste à préparer les travaux du Conseil des ministres et à exécuter les mandats confiés par ce dernier.
(3) Law enforcement network. Il s’agit d’un projet proposé par la Commission européenne consistant en un réseau d’alerte rapide entre les services répressifs en matière de préparation et de réaction aux crises.
(4) Pierre Berthelet, « La politique contre le terrorisme par l’U.E. : une politique efficace ? » in la Revue de Défense nationale et sécurité collective, n°1/2008, pp. 63-70.
(5) Situation Center (Sitcen) : organisme du Secrétariat général du Conseil de l’U.E., situé à Bruxelles, chargé de faciliter l’échange d’informations entre les services de renseignement en matière de sécurité intérieure et extérieure.
(6) Organisme fictif.
(7) Ces programmes trouvent leur origine dans les conclusions du Conseil élaborées à partir de l’Organised crime threat assessement réalisé pour la première fois en 2006. La Sesi se fonde sur les rapports ayant trait aux différents phénomènes criminels élaborés respectivement par les “agences” de l’U.E. (Europol, Eurojust, Sitcen, Olaf et Frontex) et les services nationaux compétents en matière de sécurité intérieure.
(8) Surtout depuis l’apparition de l’Ultimate dream drug diffusée auprès des jeunes par des organisations criminelles qui emploient les toutes dernières techniques de marketing.
(9) Organismes fictifs composés d’une vingtaine de membres nationaux par pôles. En comparaison, à la fin des années 2000, Eurojust ne comptait qu’un membre national par État membre (appuyé éventuellement par un membre national adjoint et quelques assistants).
(10) Documents fictifs.
(11) « Attention, mondes virtuels sous surveillance ! », Le Monde, 7 mars 2008.
(12) La précédente datant déjà de 2009.
(13) Scénario fictif.
(14) Initialement, ces informations concernaient les profils ADN, les empreintes digitales et les données relatives à l’immatriculation des véhicules et ce, en vertu d’une décision du Conseil de l’U.E. transposant en droit de l’U.E. une partie du traité de Prüm.
(15) Agence européenne de défense (AED) : agence de l’U.E. se trouvant à Bruxelles dont le but est de développer les capacités de défense en matière de gestion des crises, de promouvoir la recherche et de renforcer la coopération européenne dans le domaine de l’armement. (16) Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’U.E.
(17) Association internationale proposant aux corps judiciaires des programmes d’échanges et de formation.
(18) Organisme de l’U.E. compétent en matière de formation des personnels policiers de haut rang, dont le siège se trouve à Bramshill au Royaume-Uni. Il complète l’action des instituts nationaux en organisant des formations sous forme de modules, et en réalisant des échanges de policiers entre les États participants.
(19) Système fictif.
(20) L’assouplissement des procédures de création, des équipes communes d’enquête font que celles-ci sont même réalisées pour des cas de petite et moyenne délinquance en matière transfrontalière. Pour les affaires difficiles, Europol et Eurojust ont acquis une solide expérience en matière d’assistance technique et logistique, et les autorités nationales n’hésitent plus à faire appel à eux en cas de besoin.
(21) Organismes fictifs. (22) Ces patrouilles ont certes connu un développement, mais l’absence de prérogatives significatives a réduit grandement leur intérêt. En effet, les membres invités n’avaient bien souvent aucun pouvoir sur le territoire de l’État hôte et leur rôle était alors limité à celui d’observateur.
(23) Comme il n’existe pas de solution à l’échelle européenne, des actions sont possibles seulement sur la base d’accords bilatéraux ou régionaux. C’est le cas par exemple concernant les sky marshalls et les équipes d’élite d’intervention.
(24) Processus fictif.
(25) Structures situées dans la région frontalière rassemblant des services policiers et douaniers d’au moins deux États. Ils sont destinés à améliorer l’échange d’informations et à faciliter la lutte contre la délinquance transfrontalière.
(26) Organismes fictifs.
(27) Organisme fictif.
(28) Organisme fictif.
(29) Organisme fictif.
(30) Équipes d’intervention rapide créées par un règlement communautaire de 2007 et composées de gardes-frontières de différents États membres. Ils visent à appuyer les services nationaux à la demande d’un État, pour une période limitée, en cas d’un afflux massif de migrants clandestins.
(31) Code fictif.
(32) Organisme fictif.
(33) Étude réalisée en 1996 en matière de protection des intérêts financiers de l’U.E. Elle suggère l’unification d’une partie du droit pénal et la création d’un procureur européen.
(34) Organisme fictif.
(35) « L’inflation du numérique affole », Le Soir, 11 mars 2008.
(36) Y compris celles concernant les personnes décédées dans le monde réel.
(37) Organisme fictif.
PIERRE BERTHEL ET Enseignant à l’institut d’études politiques de Lille. Diplômé de l’université catholique de Louvain (Belgique) et ancien conseiller ministériel, Pierre Berthelet est conférencier pour la Commission européenne et également expert juridique en matière de sécurité intérieure européenne. Il est l’auteur des ouvrages suivants : Le droit institutionnel de la sécurité intérieure européenne, Peter Lang, Zurich, 2003, et de : Le paysage européen de la sécurité intérieure, à paraître.
