Contrôle de la validité des règlements
Contrôle de la validité des règlements
Cours
Ce contrôle peut être assuré par les juridictions administratives (tribunaux administratifs ou Conseil d’Etat) par la voie du recours pour excès de pouvoir. Il n’existe aucune particularité dans ce contrôle même si l’acte attaqué intervient en matière pénale (à renvoi au droit administratif).
Ce contrôle peut aussi être opéré par le juge pénal lorsqu’un règlement est invoqué au cours du procès pénal. Dans ce cas, les parties ou le Ministère Public peuvent soulever une exception d’illégalité, obligeant le juge répressif à vérifier la validité de l’acte. En pratique, cela concerne la matière contraventionnelle.
Règlements : décrets et arrêtés, ministériels, préfectoraux ou municipaux.
Article 111-5 du Code Pénal : « Les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis ». Sur le plan procédural, l’exception d’illégalité s’analyse en une exception préjudicielle devant être invoquée par les parties avant toute défense au fond (art. 386 CPP). Le juge pénal peut néanmoins déclarer d’office l’illégalité d’un acte quand elle lui paraît conditionner la solution du procès.
Avant le NCP :
Sur la question des actes administratifs soumis au contrôle du juge pénal, la jurisprudence antérieure au nouveau Code Pénal du Tribunal des Conflits et de la Chambre Criminelle n’apparaît pas clairement définie.
à Le Tribunal des Conflits pose un contrôle limité aux actes réglementaires ayant une portée générale et impersonnelle, exclu pour les actes individuels. De plus, le Tribunal des Conflits conçoit l’invocation de cette illégalité si l’acte constitue le fondement des poursuites ainsi que comme moyen de défense (T. confl. 5 juillet 1951 Avranches et Desmarets).
à La Chambre Criminelle réaffirme le pouvoir d’apprécier la légalité des actes tant réglementaires qu’individuels (Crim. 21 déc. 1961 dame Le Roux). Concernant les actes individuels, leur légalité peut être appréciée à la condition qu’ils soient clairs et qu’aucune interprétation ne soit nécessaire (Crim. 1er juin 1967 Canivet et dame Moret). Donc le juge pénal se voit reconnaître le pouvoir de contrôler la légalité non celle de les interpréter ; même si cette compétence a pu être remise en doute (Crim. 18 avril 1993 Santini). Ce contrôle n’est possible, selon la Cour de Cassation, que pour les actes « assortis d’une sanction pénale » ; même si l’acte non pénalement sanctionné fait dépendre la solution du procès (Crim. 21 déc. 1961 dame Le Roux). Toutefois, la Cour de Cassation a pu admettre que l’illégalité de l’acte soit invoquée comme défense au fond (Crim. 16 déc. 1992, RSC p : 791).Après le NCP :
Le Code Pénal clarifie la situation. L’article 111-5 CP met fin aux incertitudes et offre un fondement textuel précis. Il permet un contrôle de tous les actes administratifs quelle que soit leur place dans la hiérarchie des normes : arrêtés, décrets et ordonnances de l’article 38 de la Constitution non encore ratifiées ; réglementaires ou individuels ; pénalement sanctionné ou non. Exclu du champ de l’article 111-5 CP le contrat administratif qui n’est pas un acte réglementaire (Crim. 25 sept. 1995 : Bull. Crim. n° 279).
Le NCP permet de faire disparaître les limites antérieures reconnues dans les jurisprudences du Tribunal des Conflits ou de la Chambre Criminelle :
acte réglementaire ou individuel ;
acte réglementaire clair ou nécessitant une interprétation (« compétentes pour interpréter ») ;
acte administratif constituant le fondement des poursuites ou un moyen de défense ;
acte pénalement sanctionné ou non.
Seule limite maintenue par le NCP :
de l’examen de la légalité de l’acte dépend la solution du procès. L’acte doit donc conditionner l’existence de l’infraction.
Concernant ce contrôle :
--- Le juge pénal n’apprécie pas l’opportunité d’un règlement (Crim. 1er juin 1967 Canivet et dame Moret). Le juge pénal peut contrôler la régularité de l’acte en contrôlant la légalité de l’acte ainsi que la constitutionnalité de l’acte (Circulaire du 14 mai 1993) [Bien sûr, le juge ne peut apprécier la conformité d’un règlement à la Constitution si cela doit le conduire à apprécier la constitutionnalité d’une loi, appréciation lui étant interdite. Un règlement contraire à la Constitution mais conforme à la loi ne peut être déclaré inconstitutionnel] (Crim. 9 janv. 1995 / Crim. 29 mars 2000 Bull. Crim. n° 146).
Il peut aussi établir un contrôle par rapport aux normes internationales : contrôle d’internationalisation ou de conventionnalité (Crim. 26 mars 1996 Bull. Crim. n° 133).
--- Causes d’illégalité :
Ce sont les causes que le prévenu indique pour justifier que l’acte administratif est irrégulier.
- l’incompétence de l’autorité administrative (Crim. 3 juin 1935 Demoiselle Hiron);
- le vice de forme qui entache l’acte administratif (Crim. 23 mai 1978 Brassy) ;
- la violation de la loi (toutes les normes d’une valeur supérieure à celle de l’acte attaqué : règles conventionnelles, constitutionnelles, principes généraux du droit, les libertés placées sous la sauvegarde du législateur, la loi proprement dite et les textes assimilés) (Crim. 1er fév. 1956 Demoiselle Flavien);
- le détournement de pouvoir (usage des pouvoirs non conforme au but assigné) (Crim. 21 déc. 1961 Dame Le Roux).
--- Incidence de la décision du juge administratif sur la décision du juge pénal :
Si un recours en annulation a été introduit devant la juridiction administrative, le juge pénal n’a pas à surseoir à statuer lorsqu’il connaît d’une exception d’illégalité (Crim. 10 oct. 1937, DH, 1938, 118).
Mais si la juridiction administrative a statué :
- la décision d’annulation a une autorité absolue. L’acte annulé est réputé n’avoir jamais existé et cesse de produire des effets à l’égard de quiconque. Le juge pénal respecte cette décision et ne peut affirmer la légalité de l’acte (même si non rétroactivité de la décision du juge administrative) ;
- la décision du juge administratif refusant d’annuler l’acte n’empêche pas une exception d’illégalité devant le juge pénal (Crim. 24 fév. 1976, Bull. Crim. n° 70).
--- Effets de la décision du juge pénal :
La décision du juge pénal reconnaissant l’illégalité d’un acte administratif n’a qu’une autorité relative de la chose jugée : elle n’a pour effet que d’écarter l’acte déclaré illégal pour le procès en cours, illégalité ne valant que pour ce procès. Un jugement qui déclarerait la nullité d’un acte administratif illégal serait censuré (Crim. 7 nov. 1908, S. 1911 I 540 – Crim. 30 déc. 1909, Bull. Crim. n° 633). Le même acte pourra servir de fondement à de nouvelles poursuites. Le même acte administratif pourra donc être jugé légal dans une affaire et illégal dans une autre, pouvant d’ailleurs créer certaines incompréhensions ; jusqu’à ce que la Cour de Cassation intervienne pour rétablir une certaine harmonie.
Etant donné que si une nouvelle exception d’illégalité présentée pour un acte déjà jugé illégal a de fortes chances d’entraîner une nouvelle déclaration d’illégalité ; il semble préférable que l’autorité administrative à l’origine de l’acte soit informé pour qu’elle puisse prendre un acte dont la validité ne pourra être contestée. Il est donc demandé au Procureur de la République d’informer les autorités administratives (maires ou préfets) des décisions déclarant un acte illégal (Circulaire du Garde des Sceaux du 4 juillet 1994).
Jurisprudence
Crim. 27 fév. 1856 Bull. Crim. n° 27 / Crim. 15 fév. 1917 Bull. Crim. n° 43 / Crim. 16 oct. 1957 Bull. Crim. n° 641
Illégalité de l’acte pour violation d’un principe général du droit.
Crim. 4 août 1899 / Crim. 10 août 1916 / Crim. 5 mai 1923 / Crim. 16 juill. 1937 Bull. Crim. n° 156 / Crim. 1er déc. 1944 / Chambéry 8 mars 1956 / Crim. 23 mai 1978 Brassy / Crim. 5 mars 1991 / Crim. 21 fév. 2006
Illégalité de l’acte pour vice de forme : défaut de publication, absence d’une consultation préalable, ….
Crim. 12 janv. 1917 Bull. Crim. n° 13
Si l’acte est obscur ou ambigu, le juge pénal doit surseoir à statuer jusqu’à ce que l’autorité administrative ait interprété l’acte.
Crim. 3 juin 1935 Demoiselle Hiron / Crim. 5 juillet 1961 Bull. Crim. n° 322 / T. Correc. Le Havre 24 sept. 1941 / T. Correc. Dreux 16 juin 1942 / Crim. 4 mai 1933 Bull. Crim. n° 95 / Crim. 14 nov. 1963
Illégalité de l’acte pour incompétence de l’autorité administrative l’ayant pris (incompétence du signataire de l’acte, incompétence territoriale, incompétence temporelle).
Tribunal des Conflits 5 juillet 1951 Avranches et Desmarets
Le juge pénal peut interpréter et apprécier la légalité des actes réglementaires – non celles des actes individuels – qu’ils servent de fondement à la poursuite ou invoqués comme moyen de défense.
Crim. 1er fév. 1956 Demoiselle Flavien / Crim. 9 mai 1978 Bull. Crim. n° 145 / Crim. 9 janv. 1995 Bull. Crim. n° 8 / Crim. 11 oct. 1990 Bull. Crim. n° 340 / Crim. 1er fév. 1990 Bull. Crim. n° 56
Illégalité de l’acte pour violation de la loi (loi, normes internationales, principes généraux du droit).
Chambre Criminelle 21 déc. 1961 dame Le Roux
Le juge pénal peut apprécier la légalité des actes tant réglementaires qu’individuels ; si l’acte administratif est assorti d’une sanction pénale devant être prononcée.
En l’espèce, l’illégalité de l’acte est retenue en raison d’un détournement de pouvoir (Crim. 25 juin 1964 Bull. Crim. n° 220 / Crim. 25 mai 1978 Bull. Crim. n° 192 / Crim. 5 mars 1987 Bull. Crim. n° 110).
Chambre Criminelle 1er juin 1967 Canivet et dame Moret
Le juge pénal peut apprécier la légalité des actes réglementaires et individuels lorsqu’ils sont assortis d’une sanction pénale ; mais il n’apprécie pas leur opportunité. Concernant les actes individuels, il faut qu’ils soient clairs et qu’il ne soit pas nécessaire de les interpréter.
Acte devant être assorti d’une sanction pénale : Crim. 17 avr. 1975 Bull. Crim. n° 100 / Crim. 10 oct. 1978 Bull. Crim. n° 266 / Crim. 15 juin 1982 Bull. Crim. n° 161 / Crim. 12 oct. 1982 Bull. Crim. n° 214 / Crim. 11 déc. 1991 Bull. Crim. n° 471 / Crim. 12 mai 1992 Bull. Crim. n° 186 / Crim. 6 juill. 1993.
Pas d’appréciation de l’opportunité de l’acte : Crim. 20 mars 1980 Bull. Crim. n° 97 / Crim. 7 févr. 1989 Bull. Crim. n° 50 / Crim. 30 oct. 1990 Bull. Crim. n° 366 / Crim. 4 janv. 1991 Bull. Crim. n° 8.
Crim. 10 oct. 1937 / Crim. 21 fév. 2006
Le juge pénal ne surseoit pas à statuer même si l’acte fait l’objet d’un recours en annulation devant le juge administratif.
Crim. 16 mai 1939 / Crim. 25 oct. 1961 D. 1962 / Crim. 20 mars 1983 / Crim. 8 nov. 1991 Bull. Crim. n° 137
Lorsque l’illégalité d’un acte est invoquée comme moyen de défense devant le juge pénal, il s’agit d’une véritable obligation pour le juge d’en apprécier la légalité.
Crim. 24 fév. 1976 Bull. Crim. n° 70
Si le juge administratif a statué et déclaré l’acte légal, cela n’empêche pas le juge pénal d’en examiner la régularité.
Crim. 18 janv. 1993 Bull. Crim. n° 22 / Crim. 17 fév. 1993 Bull. Crim. n° 79 / Crim. 9 nov. 1994 / Crim. 7 juin 1995 Bull. Crim. n° 208 / Crim. 29 mars 1995 / Crim. 23 mai 1995 / Crim. 29 juin 1999 / Crim. 19 janv. 2005
L’exception d’illégalité est considérée comme une exception préjudicielle, donc devant être présentée avant toute défense au fond.
Crim. 02 juin 1993 / 31 mai 1995 / 25 septembre 1995 Bull. Crim. n° 279 / 22 janv. 1997
Le contrôle du juge pénal ne peut concerner la validité d’un contrat administratif. Il concerne seulement les actes administratifs réglementaires ou individuels.
Crim. 8 août 1994 Bull. Crim. n° 289 / Crim. 7 juin 1995 / Crim. 26 mars 1996 Bull. Crim. n° 133
Le juge pénal peut relever d’office l’exception d’illégalité (simple faculté).
Crim. 9 janv. 1995 / Crim. 29 mars 2000 Bull. Crim. n° 146 / Crim. 3 avril 2001 Bull. Crim. n° 89
Le juge pénal peut vérifier la validité d’un acte par rapport à des normes internationales.
Crim. 28 avril 1998 Bull. Crim. n° 141 / Crim. 3 juin 1998 Bull. Crim. n° 182 / Crim. 2 sept. 1998 Bull. Crim. n° 225 / Crim. 11 déc. 2001 Bull. Crim. n° 266 / Crim. 1er oct. 2002 / Crim. 18 nov. 2003 Bull. Crim. n° 216
Le juge pénal ne peut étendre son contrôle à un acte qui ne concerne pas le procès pénal même s’il ne lui est pas totalement étranger.
Crim. 19 oct. 2004 Bull. Crim. n° 247
Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution de 1958 non ratifiées par le Parlement conservent le caractère d’actes administratifs soumis à l’appréciation du juge pénal.
Doctrine
PRADEL Jean et VARINARD André, Les grands arrêts du droit pénal général, Dalloz, 6e éd., 2007, n° 7 (p : 83 à 97) – n° 8 (p : 98 à 114).
DESPORTES Frédéric et LE GUNEHEC Francis, Droit Pénal Général, Economica, 8e éd., 2001, p : 216 à p : 230 (§274 à §285).
LAMARQUE Jean, Observations sous l’arrêt Canivet dame Moret du 1er juin 1967, JCP 1968 II n° 15505.