COMPTE-RENDU du Séminaire "Eurojust, équipes communes d'enquête et mutualisation des procédures"
Après la présentation de ce séminaire en juillet 2008, http://fxrd.blogspirit.com/archive/2008/07/15/seminaire-eurojust-equipes-communes-d-enquete-et-mutualisati.html ; je souhaite publier le compte-rendu effectué par M. Jean-Marie HUET. Il permet, après une définition rapide du mécanisme des « Equipes communes d’enquête » (ECE), d’évoquer les nombreux points abordés lors de ces deux journées de travail.
Sans répéter ces indications, je vais seulement reprendre les éléments principaux qui ont animé les débats :
- les difficultés existantes pour la mise en place des ECE ont bien sûr été reprises. La question du financement fut soulevée et peut apparaître comme un problème à résoudre.
- mais les différents intervenants ont pu aussi évoquer les avantages ainsi que les bonnes pratiques qui devraient être privilégiées.
- pour faciliter la réussite des ECE, l’appui d’Eurojust et d’Europol peut apparaître fondamental. La question qui a longuement occupé les débats portait donc sur la place d’Eurojust dans la mise en place puis le déroulement d’une ECE. D’ailleurs, de nombreux intervenants étaient des représentants nationaux d’Eurojust. Toutefois, si tous s’accordent à dire qu’Eurojust peut et doit jouer un rôle pour le bon fonctionnement de ce mécanisme ; le degré d’intervention a suscité des oppositions. Certains perçoivent l’intervention d’Eurojust comme nécessaire à tous les niveaux (financement, aide logistique, mise en œuvre), d’autres veulent limiter son intervention au seul lancement pour qu’Eurojust se retire au plus vite.
Photo de famille http://www.ue2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/0717_Seminaire_eurojust/0717_Eurojust_009_Hi.jpg
RAPPORT GENERAL DU SEMINAIRE PAR M. JEAN-MARIE HUET (DACG)
· Rachida DATI, Garde des Sceaux, ministre de la Justice a souhaité réunir à Toulouse les acteurs européens de la coopération judiciaire en matière pénale sur le thème : « Eurojust, équipes communes d'enquête et mutualisation des procédures ».
• Ce séminaire vise notamment à donner une nouvelle impulsion à cette forme de coopération particulièrement originale que constituent les équipes communes d'enquête (ECE), dans la mise en oeuvre desquelles certains Etats membres – dont la France et l'Espagne– disposent d'ores et déjà d'une expérience riche.
• Afin de mieux lutter contre la criminalité transfrontière, les ECE nous l'avons vu, permettent à des magistrats et à des enquêteurs de plusieurs Etats membres de travailler directement sur des procédures complémentaires et de conduire ensemble les investigations. Elles permettent ainsi de renforcer les liens et d'assurer un meilleur partage de l'information sur les mêmes réseaux criminels.
• Le caractère très novateur de cette forme de coopération, reposant sur une véritable mise en commun des procédures et une mutualisation des moyens, implique aujourd'hui de tirer un premier bilan de son fonctionnement concret.
• Les échanges ont permis d'examiner les conditions du développement des ECE et d'identifier les bonnes pratiques permettant de les promouvoir et de favoriser leur utilisation dans des conditions optimales.
• Ils ont permis également de confirmer l'importance de l'implication des acteurs européens – notamment d'EUROJUST, - dans leur mise en place, sous la forme d'un appui logistique (financement, moyens matériels) ou juridique (participation aux activités de l'équipe, contribution à la prévention des conflits de compétence).
• Ces préoccupations sont, nous l'avons rappelé, au coeur du projet de décision sur EUROJUST qui sera soumis, en vue d'un accord, au Conseil des ministres de la justice et des affaires intérieures très prochainement (JAI des 24 et 25 juillet 2008).
• Après ces deux jours de travaux nous pouvons donc tirer un bilan particulièrement encourageant qui atteste du fait que les ECE répondent réellement à un besoin des praticiens notamment dans des procédures complexes. Mais il est toutefois encore insuffisant et révèle une certaine sous-utilisation de cette forme de coopération.
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La présente conférence a donc été l'occasion d'identifier les conditions nécessaires au développement des ECE afin d'en favoriser l'utilisation par les praticiens.
• Nous avons recensé dans un premier temps les initiatives prises ou susceptibles de l'être, tant au niveau national que de l'UE, afin de promouvoir cet outil. Les pistes de réflexion dégagées à cet égard sont les suivantes :
• a. Au niveau national : La décision d'instaurer une ECE prise en accord avec l'autorité centrale permet d'harmoniser les pratiques au sein d'un même Etat et de donner une impulsion à l'utilisation de ce nouvel outil de coopération judiciaire.
Mais la mise en place d'une ECE doit être surtout le résultat d'une étroite coopération entre ses acteurs et d'une volonté affirmée de travailler ensemble, l'ECE s'apparentant à un contrat passé entre les responsables des poursuites et investigations des différents Etats parties. L'intervention de l'autorité centrale de chaque Etat Membre doit donc également permettre de favoriser les contacts entre les autorités judiciaires saisies, avec l'appui des magistrats de liaison, par l'aide à la rédaction des protocoles, par l'organisation de réunions.
Par ailleurs, l'amélioration de la formation des acteurs en cette matière, pourrait également constituer une piste de réflexion, dans l'objectif d'accroître le nombre de recours à cet outil encore peu connu et dont la mise en oeuvre peut inquiéter certains praticiens, car il demande un grand investissement de temps et de moyens, mais pour un résultat significatif.
Il pourrait à cet égard être envisagé de mettre en oeuvre des actions de formation spécifiques des juridictions spécialisées en matière de criminalité organisée, afin de répondre à un besoin immédiat.
b. Au niveau européen : Il faut poursuivre la réflexion déjà initiée en 2003 lors de l'élaboration du modèle de protocole et le revoir et l'adapter afin de prendre en compte et résoudre les difficultés connues en pratique depuis.
Ce séminaire a été en effet l'occasion d'identifier un certain nombre de difficultés pratiques, de même que les solutions à élaborer pour les surmonter. De ces discussions un ensemble de « bonnes pratiques » des ECE peut ainsi être proposé :
• a. L'utilité et le contenu des modèles d'accord, la question de l'adaptation du modèle européen a été abordée. De nombreux praticiens estiment qu'il devrait être, tout en demeurant très souple, plus exhaustif et renseigné de manière plus opérationnelle, permettant ainsi d'aider à la résolution de difficultés ultérieures.
• b. La sélection des enquêtes : l'expérience montre que les équipes communes d'enquête ont bien fonctionné en matière de trafic de stupéfiants et de terrorisme (stade de l'enquête), mais leurs champs pourraient être utilement étendus à d'autres domaines de la criminalité organisée transfrontière tels que la traite des êtres humains (cf projet d'ECE franco-belge JIRS Paris).
En revanche, et même si cela n'est pas inconcevable il est apparu prématuré d'étendre le recours aux ECE à la criminalité de droit commun, en raison des moyens nécessités par sa mise en oeuvre.
• c. La place des différents acteurs selon les systèmes juridiques : Tout en tenant compte au moment de l'établissement de l'ECE des rôles respectifs des services répressifs et des autorités judiciaires, il convient d'assurer une meilleure collaboration entre les différents acteurs et à tous les stades de la procédure. Ainsi, l'idée de l'insertion dans l'accord-type d'un calendrier prévisionnel de rencontres entre les magistrats signataires a été judicieusement évoquée.
• d. La nécessité de définir à un stade précoce des investigations une « liste » d’objectifs d’enquête ou de poursuite.
Si cette liste doit être aussi précise que possible, elle doit dans le même temps conservant un niveau élevé de flexibilité afin de permettre une adaptation permanente et une ré-orientation, en fonction de l’évolution des investigations.
Ce paradoxe n’est qu’apparent : il concilie les exigences de sécurité juridique et de flexibilité, nécessaire à une approche évolutive de l’enquête.
Des critères ont été identifiés pour déterminer ces objectifs, qui nécessitent un travail d’expertise conjoint, en amont, tenant compte des différentes « perceptions » des objectifs de l’enquête pénale. Ils doivent conduire à définir « un périmètre commun d’enquête », au-delà de perceptions différentes, souvent d’origine culturelle.
Le dégagement d'une stratégie commune ab initio permet en outre de prévenir les difficultés liées aux règles d'admissibilité des preuves, qui diffèrent d'un système juridique à l'autre, ainsi que les conflits de compétence susceptibles de survenir.
En effet, parce que l’ECE se construit sur plusieurs procédures pénales, nous avons mesuré l’intérêt d’appréhender, le plus tôt possible, la question du partage des compétences.
• f. Nous avons à cet égard identifié plusieurs solutions, dont la mise en oeuvre suppose soit l’adaptation des protocoles d’accord, soit un renforcement du rôle et des compétences d’Eurojust, soit même une combinaison des deux.
En outre, des critères ont également été dégagés pour faciliter le règlement des compétences, qui s’inspirent notamment de ceux élaborés par Eurojust, tout en tenant compte des possibilités et des avantages divers offerts par chaque système juridique pour assurer la plus grande efficacité de la procédure.
• Ce séminaire a enfin été l'occasion d'affirmer qu'EUROJUST et EUROPOL, dans leurs champs de compétences respectifs, ont assurément un rôle à jouer dans le développement des ECE. Les instruments déjà adoptés ou en cours de discussion prévoient du reste d'ores et déjà leur association, sous différentes formes.
• Ainsi, la décision du 28 février 2002 permettent à EUROJUST, agissant par l'intermédiaire de son collège ou de ses membres nationaux, de demander la mise en place d'une ECE et le projet de décision renforçant EUROJUST, actuellement en cours de discussion, prévoit une association plus étroite des membres nationaux au fonctionnement même de l'équipe.
• De même, la Décision instituant Europol - qui a fait dernièrement l'objet d'un accord politique lors du Conseil JAI du 18 avril 2008 -, prévoit la possibilité pour Europol de solliciter la constitution d'une ECE et la participation d'agents de l'office à titre d'appui.
• Nous avons tenté de déterminer le type de soutien que pourraient apporter EUROJUST et EUROPOL à la promotion, à la mise en place et au bon fonctionnement des ECE, tout en nous attachant à les distinguer selon les types de soutien apporté par chaque unité.
• A cet égard, les travaux réalisés en atelier et les interventions de MM. LOPES DA MOTA et SIMMANCAS-CARRION nous permettent d'ores et déjà d'établir que ces possibilités sont à ce jour peu utilisées, alors que ces unités seraient en mesure d'apporter leur soutien principalement dans les domaines suivants :
• a. Soutien logistique et financier
Il a été relevé qu'Eurojust pouvait mobiliser et mettre à disposition des autorités signataires les moyens, y compris financiers, utiles à la mise en place et à la mise en oeuvre des équipes communes d'enquêtes.
• b. Soutien analytique : outre les opérations d'analyse criminelle susceptibles d'être réalisées par Europol, Eurojust est également en mesure de procéder à des recoupements avec des procédures judiciaires en cours ou des affaires déjà traitées par l'unité au moyen de son système de gestion des dossiers (Case Management System). Elles montrent la nécessité d’une parfaite information d’Eurojust, tant en amont qu’en aval. Eurojust pourra ainsi intervenir pour faciliter l’établissement des ECE et faire le bilan du mode de fonctionnement de ce mode de coopération en identifiant les meilleures pratiques et les améliorations susceptibles de lui être apportées.
• Enfin, les discussions ont montré la nécessité de mieux impliquer les Etats membres dans la mise en place des ECE en valorisant les effets qui en sont attendues : outre les possibilités de financement budgétaire, le partage des avoirs confisqués dans ce cadre, la prise en compte de leur efficacité dans l’évaluation de la performance des services, sont autant de pistes intéressantes qui ont été évoquées.
• Conclusion :
• A l'issue de ces travaux et de ces débats, il est permis de dire que les objectifs à visée essentiellement pragmatique que nous nous étions fixés sont remplis, je souhaite que les conclusions tirées ce jour permettent de développer le recours à cet outil de coopération qui est certainement l'un des plus innovants, pour en faire à terme l'un des plus efficaces et permettre son adaptation au contexte multilatéral qu'il peut avoir vocation à connaître très prochainement.
• L'extension du champ d'application des ECE est en effet une évolution souhaitable, qu'il s'agisse de sa « multilatéralisation » ou de son emploi dans d'autres domaines que ceux de prédilection qui sont aujourd'hui le trafic de stupéfiants et le terrorisme.
• Ces évolutions doivent être accompagnées du concours indispensable d'EuroJust et d'Europol, chacun dans leurs domaines de compétences respectifs, dont, comme préconisé lors du Programme de La Haye en 2004, les capacités opérationnelles doivent être pleinement exploitées, cela signifiant qu'il leur appartient également de contribuer à la promotion des ECE en favorisant leur participation à leur mise en oeuvre et à leur soutien.